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某移民项目绩效审计案例
  • 作者:金贝财税
  • 发表时间:2020-11-18 20:28
改革开放以来,随着我国经济的快速发展,各级政府投资公共项目的资金量越来越大,大型工程项目越来越多,如南水北调、西气东输、长江三峡黄河小浪底、京沪高速铁路等。在这些大型项目的建设中,关注项目实施相关的利益群体的利益尤为重要,项目利益群体的全力支持和要求的最大程度满足是公共工程项目建设的基本目标,也是项目成败的关键。
 
多年的审计情况表明,我国的公共工程投资在社会效益特别是在项目实施相关的利益群体分析和评价方面做得很不够,而这又是公共工程投资项目最能体现社会效益的主要方面,特别是在政府投入较多且关系国计民生的水利、交通等项目中尤其如此。在关注民生的今天,政府投资项目在兼顾利益群体,充分体现社会公平、公正和可持续发展方面做得如何?作为审计人员在项目绩效审计中如何审计和评价?我们在国外贷款N移民项目绩效审计中进行了积极探索。
某移民项目绩效审计案例图片
 
 1 背景介绍
国外贷款N工程项目是国家“八五”期间重点建设项目,是黄河中上游个具有防洪、减凌、减淤、水土保持、发电等综合功能的,并偏重于具有综合社会效益的水利工程,概算动态总投资300亿元,其中政府拨款200亿元,国内货款20亿元,国外贷款10亿美元,是我国最大的利用国外贷款建设项目。其中移民项目动态总投资80亿元(含国外贷款7990万个特别提款,等值约10美元),搬迁移民20万人。该项目建成后,能最大限度减轻下游洪灾风险,延长水库拦沙寿命,为上游生态建设及下游河道综合整的争取时间,优化配置黄河下游水资源,促进经济、社会、环境协调发展是一项社会民生工程。

 2 主要做法

(一)审计思路
水利项目的建设对区域经济、社会和周围环境以及就业、移民及安置区的影响是深远和巨大的,对区域乃至整个社会可持续发展也都有影响,关注项目利益群体,评价项目相关利益群体的利益是否充分体现社会公平、公正和可持续发展是审计人员搞好绩效审计的重要方面。如我国以前建设的水利工程产生了大量的移民遗留问题,造成次生贫困,至今仍没有完全解决。

国外贷款机构业务手册实施导则4.30非自愿移民:对导致非自愿搬迁的开发项目对国民经济或地区经济的重大意义起主导作用充分肯定,也要对引起国家长远利益和受到直接影响的人们利益之间的冲突引起重视,要求采取坚决的措施来保护搬迁者的生命、财产、文化和人权,特别是做好移民中的脆弱群体的安置工作,以减少对该地区所造成的经济损失。
 
结合连续多年国外贷款项目审计情况,我们在对国外贷款N移民项目绩效审计中,从关注民生出发,对工程移民投资、项目建设、移民及安置区的影响进行了审计,查找存在的问题和不足;对项目利益群体进行审计分析评价,并对区域经济发展的影响和可持续发展、环境保护、生态措施的执行情况也进行了关注。
 
(二)应用的审计方法
 
首先,审计人员要识别和确定工程移民项目利益群体,确定绩效审计主体和评价对象。就工程项目而言,利益群体包括直接利益群体和间接利益群体。N项目直接利益群体主要有移民、移民安置区、工程所在地等;间接利益群体主要有中央政府、地方政府、融资机构、管理机构等。
 
其次,采取灵活机动的审计工作方式,多种审计方法相结合。审计人员从跟踪移民资金层层下拨和支付着手,走村串户,采取查、看、问、听的审计工作方法。查各项制度规定是否制定落实,移民资金是否到位,有无截留挪用;看移民的家居住所、生活水平是否提高;问移民对搬迁后的生活变化,对搬迁情况是否满意;听移民意见,寻找问题与不足。

最后,在审计评价分析方法方面主要采用逻辑框架分析法和因果分析方法相结合。采用一定的逻辑方式,从政策制定、执行、产生的效果着手,或找出不足,从“果”推“因”,前后对比,逆向思维,进行综合分析比较由点带面,提高绩效审计的针对性和评价的高层次。并与项目对移民的相关要求和评价相比较,找出不足和差距,分析原因,思考问题,提出建议。
 
(三)审计情况及绩效评价
1.项目对直接利益群体影响的审计和评价
(1)移民:移民是水利工程项目直接的利益群体之一,是绩效审计的主要方面。N项目移民包括施工区和库区约20万人,涉及A、B两省14个县(市、区)。由于受自然条件限制,居住分散,生产条件和生活条件环境较差。大部分移民搬迁前生活水平较低,为贫困人口;交通不便,居住环境和卫生情况较差,饮用水源有机物污染严重,许多村庄无电视,有的甚至喝不上井水;信息闭塞、经济文化落后。在人口构成中,农村移民占9%,文盲和小学文化程度的人口占50%以上。
 
移民搬迁后,移民的生活水平都比搬迁前有了明显的提高。住房是宽敞明亮的预制砖房,移民村喝上了自来水,修建了柏油马路,相当一部分移民家里装了电话,村村设有小学学校和医疗诊所等,儿童上学和移民身体健康有了保证:;移民的生产条件也得到了很大改善。移民在搬迁后分到了足够的土地,通过培训,移民土地的种植结构发生了很大变化,经济作物种植比例明显上升,再加上移民搬迁后从山区到平原,利用优越的地理位置搞第三产业,绝大部分已搬迁移民的经济收入明显回升,并达到或超过以前的水平。
 
但审计也发现:由于农村土地延包等因素,安置区划拨耕地难度较大,些地方出现随意降低实施标准的现象,造成移民群众意见较大;一些地方移民搬入新址后,村内配套措施建设滞后,资金不到位,存在移民回流情况;基层干部使用移民资金缺乏有效监督和制约,引起群众不满;移民后期扶持资金缺乏,持续发展缺乏后劲等问题。并有部分移民由于生活习惯、观念、补偿等原因,不愿搬迁,影响了工程建设。审计对移民搬迁中存在的问题向有关部门进行了专题反映,个别情况得到了国家领导人的批示。
 
(2)移民安置区:从我们走访移民安置区情况来看,移民村的安置基本按照“原标准、原规模、原功能”的原则进行,从实物指标调查到移民安置的选址,勘测规划设计单位和地方政府以及移民进行了协商,做出了操作性很强的移民规划。使移民与安置区的群众之间的社会、经济和文化的结合上能够尽快地融洽相处,为移民创造了一个有利的社会生存环境。Q移民区采取国有土地划拨和工业安置方式,基本不影响移民安置区水土资源的再分配。其余绝大多数移民安置区由于移民的加入和分享水土资源而对原居民产生不同的影响。近90亿元的移民资金除直接用于补偿移民财产损失外,还有相当一部分资金用于开发性移民工程,即移民安置区的生产和生活基础设施建设,如改善移民安置区的交通、通信和电力供应状况等。这些设施的建设改善了移民安置区的生产和生活条件,提高了移民和移民安置区原居民的生活环境和生活质量。
 
但审计也发现:不论移民采取后靠安置还是异地整体搬迁安置,都采取了“开发性移民”方式。虽然安置区交通比以前便利,居住集中,学校、医院等生活配套设施较好。但移民分享了当地的自然资源和社会资源,当地居民直接补偿不足,移民与原居民产生矛盾情况时有发生,主要体现在水土资源分配方面,生活方式上,在社区(村委会、村民小组)领导选举中等。
 
(3)第三产业:N工程所在地系比较偏僻、交通不便的农村地区,由于工程的建设,对外交通条件得到很大改善,工程施工场地数十平方公里内的交通条件也大为改善。工程所在地居民在为N工程建设提供一些配套服务(包括生产性服务和生活性服务,如提供当地建筑材料和建设一些小型配套工程)中,以及从项目的管理机构或施工机构获得短期或长期的就业机会或者发展旅游业和水面养殖业等方面都能获得一定利益,收入增加,生活水平有较大提高。特别是坝区移民,由于采取较高标准的补偿和安置标准,移民生产和生活条件普遍得到较大改善,生活水平比搬迁前显著提高。审计中发现,工程所在地居民十分欢迎和支持项目建设,对生活条件的改善普遍感到满意。

 
2.项目对间接利益群体影响的审计和评价
(1)中央政府:中央政府及有关部门是N项目建设、资金筹措、管理和运行的主体。其中D部委是该项目的立项审批机构和利用国外贷款的批准机构;E部委是项目资金(国家投资资金)的提供者以及国外贷款的承贷者和第一还款责任人;F部委是项目国家投资资金的出资人代表,项目行业主管部门。中央政府直接拨款人民币200亿元作为项目资本金,占总投资的65.6%;安排国外硬、软贷款10亿美元,占总投资的24%。由于国外贷款的第一还款责任人是E部委以及F部委,这意味着中央政府直接或间接承担项目总投资资金的89.6%。
 
审计发现,中央政府的资金支持和有关问题的解决,极大地支持了项目工程的建设和移民问题的解决,但在现行体制下,该水利工程除发电之外纯公益性的巨大支出和后期运行费用,若长期得不到中央政府和受益群体的补偿,势必将影响工程的可持续发展;发电收入较少,按照国家有关精神,水库移民的后期生产扶持资金从发电基金中提取,使每个移民每年的补助250~400元也难以达到,势必将影响移民的后期生产扶持和可持续发展。
 
(2)地方政府:N工程项目涉及A、B两省,移民的搬迁和安置工作主要有两省省级移民机构和所涉及的县级移民机构进行。从审计情况来看,移民的搬迁安置基本都有详细的规划,在工作中强调了移民工作要有公众参与,力争作出的规划、计划在经济、技术、社会和组织上切实可行。对农业移民优先实行以土地为基础的安置策略,在不能使他们获得合适的土地时,也采取了提供就业机会或自寻就业机会的非土地安置策略。对移民搬迁安置过程进行了监理监测,聘请国际咨询专家进行咨询服务,把培训工作贯穿于移民搬迁安置的全过程。地方政府的努力,化解了部分移民和安置地原居民之间的矛盾,促进了区域经济的发展。
 
但审计也发现:个别移民机构管理费用超支严重,挤占了移民专项资金;前期存在挪用移民资金并以建“移民培训中心”的名义搞楼堂馆所建设的情况。
 
(3)融资机构:N工程是一座具有综合社会效益的水利工程,符合国外贷款机构和国家开发银行的宗旨,获得了这些开发性或政策性金融机构的大力支持。其中国家开发银行承诺贷款人民币20亿元,占项目总投资的7.3%;国外贷款机构为工程建设发放贷款8.9亿美元,并为工程移民项目发放软贷款1.1亿美元,合计占项目总投资的24%。
 
国外贷款机构的介入,不仅仅是提供了项目建设资金上的资助,同时对移民安置工作也起到了很大的推动作用。国外贷款机构导则中关于移民安置的目标、方法和程序都有严格科学的要求,按照这些要求,遵照国家开发性移民方针政策的精神,并结合我国的现实国情和项目的实际,对做好移民工作,使项目管理走向规范化、制度化和科学化是非常有利的。它有助于促使将移民安置项目纳入基本建设程序管理,从而真正实现移民安置的目标。
 
N移民项目国外软贷款1.1亿美元,与国际商业性贷款相比,一是软贷只需缴纳承诺费和手续费,且费率很低;二是贷款还款周期长,期间有10年的宽限期,且大比例的还款是在后期。按《信贷协定》中明确的0.5%的年费率就尚未提取的信贷本金计提承诺费和0.75%的年利率与已提取而未偿还的信贷本金进行35年的贷款期计算,与同等条件下国际商业贷款年利率约5%相比,可为国家节省建设资金约1.6亿美元,并可以多赢得至少15-20年的还款期限。利用国外软贷款,在为国家节约了大量资金的同时,也为国家的经济建设和工程项目发电还贷赢得了宝贵的时间。
 
但审计发现:N工程社会效益大,是偏重于社会公益性的项目,自身微观经济效益较差。加上后期工程维护费和运行成本较大,若没有明确的还贷资金来源,贷款本息难以偿还。国外贷款由于承贷主体为E部委,可以说不存在贷款风险,但国家开发银行贷款则可能存在一定风险。
 
(4)管理机构:N项目移民实行“水利部领导,业主管理,两省包干负责、县为基础”的管理体制,为加强项目的管理,按照国外贷款机构的要求成立了N移民局,代表F部委行使移民安置的日常管理工作,为项目移民工作的顺利实施提供了组织保证。
 
3.关注项目实施中可持续发展、环境、生态效益
 
按照国外贷款机构的要求,N项目单位设立了专职环境机构,各级移民门配备专(兼)职环境管理人员。在移民村建设的同时,加强移民村环境保护建设。如推广双瓮厕所的建设,在每户移民家中建设垃圾池,在移民村集中建设大的垃圾场,搞好生活区的环境卫生;对饮用水定期和不定期地进行跟踪监测,对不合格的加氯进行处理,同时对移民进行定期和不定期的健康体检,监控大面积的流行病的发生并积极防止地方病,以保证移民群众的身体健康。审计中发现:在N移民环境管理过程中,国际咨询专家曾提出对深层井水在饮用前进行加氯处理的建议,但移民世代饮用井水,对加氯水的特有气味不适应,不愿饮用。
 
国外贷款机构4.30导则强调环境保护工作与移民搬迁安置工作的同等重要性,并建议“集体搬迁并尽量缩短原住地与新住地之间的距离,可以减少破坏性并加速移民的适应性”。审计中发现:一部分后靠和大片集中安置的移民由于受土地数量少、质量差、水源匮乏以及生产运行成本高等因素的制约,发展潜力受到一定程度的限制,搬迁后移民生产和生活的恢复也受到了一定影响。
 
 3 审计成效
(一)我国移民政策条件下的安置目标低于国外贷款机构的要求。非自愿移民是由于大坝建设而衍生出来的移民。根据国家的移民政策,非自愿移民的搬迁安置目标是逐步达到或超过原有生活水平;而按照国外贷款机构4.30导则的要求,非自愿移民的安置目标是改善或至少恢复至以前的生活水平。审计认为,国外贷款机构对移民的安置目标的设定更科学合理一些,同时也与时代的发展和进步相一致。
 
(二)我国政府对移民的补助补偿原则和标准仍处在较低水平线上。例如根据《中华人民共和国土地法》第四十七条规定,征用土地补偿补助费最高标准为该土地被征用前三年均亩产值的30倍,考虑到水库移民淹没的土地数量基数比较大及国家财力有限等因素,《中华人民共和国土地法》又规定大中型水利水电工程建设征用土地的补偿费标准仅适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》,该条例对水库移民的征地补偿补助费标准最高为20倍,明显低于其他行业。而国外贷款机构对非自愿移民的补偿原则和标准是通过补偿能够使他们获得损失前的全部重置费用。除对移民进行以现金形式的直接补偿外,国外贷款机构同时也强调间接补偿的重要性,并力争通过补偿的手段使非自愿移民转变为自愿移民,使他们尽早地适应新生活。
 
(三)我国政府对移民的搬迁和安置侧重于政府行为为主,兼顾移民的意愿;国外贷款机构恰恰相反,它建议在移民的搬迁安置过程中政府只要起到帮助和引导作用即可,而更多的是需要考虑移民的意愿。
 
(四)我国的移民政策和国外贷款机构基本上是一致的,但具体落实起来比较困难,如后期生产扶持问题,按照国家“三部一委”精神,水库移民的后期生产扶持资金从发电基金中提取,使每个移民每年的补助达到250-40但实际上大多数移民很难享受到这个标准,更何况政府投资项目的主要功能是以社会效益为主而不是以经济效益为主的水库。
 
对于上述情况,审计建议:随着社会的发展和综合国力特别是经济实力的提高,我国政府对移民政策的制定一定要更趋科学、完善、合理,使非自愿移民真正能从项目建设中受益,实现改善原有生活水平的目标,并实现可持续发展。
 
 4 经验总结
N移民项目为国外贷款项目,有一定的特殊性,国外贷款机构对项目的放贷,有其一套独立的完整而复杂的程序,以保证贷款对项目和效益发挥重要作用,来促进借款国的经济发展和社会进步。国外贷款机构从20世纪80年代初期开始注意到由于工程建设造成的非自愿移民,许多没有明确安置目标、良好的方法和足够的财力来搬迁处理问题,结果对搬迁者、搬迁目的地的群众和环境造成严重的影响。对上述情况,国外贷款机构提出了一系列的要求,强调移民工作要有公众参与,对移民安置区环境保护,对移民搬迁安置工作进行专门监督,建立健全移民组织机构,要求把培训工作贯穿于移民搬迁安置的全过程等,保证项目建设和运行中相关利益群体的利益能够获得满足,充分体现社会公平、公正和可持续发展。
 
在审计中,审计人员部分参照国外贷款机构对N移民项目的要求,对照审查评价,所采用的审计方法简单有效,从关注民生出发,逐项检查分析项目相关利益群体对项目的要求以及实现程度,更多地从社会角度来评价工程项目、移民项目对区域群众生产生活的影响,具有全新的绩效审计视角。在评价项目本身同时,提出了有关问题,关注了我国在移民、工程建设方面与国外贷款机构要求的差异和不足。
 
总之,国外贷款机构对移民工作的要求,不论从技术还是社会发展进步来说都是全面的和先进的。其先进的管理理念,以及较为全面的项目评价方法也为我们绩效审计工作带来了新的思路和审计分析评价方法。



 


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